让农民拥有完整的土地使用权

搜狐财经：您曾经向中央递交土地制度方面的报告，当时得到了嘉奖，能说一下这个过程吗？

龙登高：因为我承担了个国家重大项目，就是关于土地制度变革史的研究。去年春节回来第一天，他们就打电话来，让我们写一个成果报告，我们写的就是关于历史上田面权制度对于中国当前土地制度变革的启示。

我们知道，目前农村家庭承包经营权是一种使用权，所以就遇到各方面的问题，而在历史上有田面权制度。田面权相对于同一块土地分为田底权和田面权，土地所有者拥有田底权，而所谓佃农拥有田面权。这种田面权不仅仅是一种使用权，它是一种比较完整形态的土地物权，也就是说，拥有田面权的佃农对这块土地可以独立支配、使用、收益、处分包括交易，而不影响田底权。更重要的是，这个田面权就是一种农民的一种财产，这个非常重要，如果你只是使用权，它就不是一种财产，当它变成田面权这种物权形态，它就属于农民的财产。

现在农村家庭承包经营权不是正在进行改革吗，就是还权赋能。什么叫还权赋能？就是扩大他的权能，事实上就是由使用权要扩大它的权能，变成土地物权。当然目前要完全把它变成土地私有产权，可能有一些现实上操作方面的不方便，或者说实施成本也比较高，还有意识形态方面的阻力。所以如果一开始就那么实施土地私有产权的话，可能比较难。

但是我们借鉴历史上的田面权制度，就可以把农民家庭承包经营权还权赋能，扩大它的权能，变成一种土地物权的形态，而又不影响集体产权。也就是说，相当于集体产权是田底权，土地承包经营权是田面权，这样土地承包经营权就变成了农民的一种财产，土地不仅能够使用，也可以拿去抵押。在历史上土地还可以去典当，可以自由交易，通过制度设计，它不影响集体产权。这是历史上的产权制度对于当前土地承包经营权改革的一种启示。而事实上各地所进行的这种改革探索，也是朝这个方向迈进的。

我们在课堂上讲了，这些学生面对中国土地制度变革的现实，他们都很兴奋。比如说在春节的时候，一号文件说土地确权，我们有些学生，包括留学生，他们上了我的课之后回去讨论土地确权，发现这不就是老师课堂上所讲的？

中国土地承包经营权的改革，越往后越难。像现在很多地方都是增人不增地，减人不减地，也就是新增的人口没有土地，而离开的人口他有土地，也就意味着这个土地永远属于他，意味着走向土地私有产权这种趋势。如果现在你不从法律上来加以确认，今后你再改革，就越来越困难。因为农村里面土地包产到户，就是为了让这些农民能够比较平均地拥有土地，而现在这种情况看，有的人有土地，有的人没有土地，今后你怎么改它？越往后问题越多，改革也就越难。所以要加快这种土地改革进程，可以说是刻不容缓。

搜狐财经：当时您的报告是递到哪个部门？

龙登高：具体是由国家社科基金全国哲学社会科学办公室递给中宣部的。

搜狐财经：中国人对土地兼并有一种恐惧。他们受传统历史教育的影响，认为土地兼并会造成农民起义这些问题，您觉得历史真实的样子就是这样的吗？

龙登高：应该说有很大的误区。

我们把中国近代的落后归咎于土地私有，认为这样农民就把土地卖掉，就破产流亡，社会就动荡。这种情况当然是有的，但是我们要搞清楚，中国近代以来的落后是不是由土地私有产权所引起的？这种土地私有产权之下是不是就必然导致土地集中？

第一，集中土地兼并被过分夸大了，这种情况虽然是有，但是另一方面，土地交易所引发的土地集中、土地兼并，同时存在着不少负反馈机制来约束这种土地集中。第二，从中国历史上看，土地私有产权制度基本上还是运作比较稳定良好，而这种土地集中的现象被夸大是因为许多的背景。第三，土地私有产权引发的问题在近代，相对清代或者历史上它稍微要突出一点，但这是因为近代土地私有产权制度受到了强权的干扰和破坏，所以这是地权制度在近代史上受到破坏的一种现象，而不是土地私有产权制度本身所导致的。

所谓这种强权，在近代中国年轻男性好的出路就是去当兵，当兵回来就可以赚到一点钱来买土地，或者因为他当兵，成为地方豪强，他可以去干扰土地运作，以强权购买土地甚至强占土地，这种现象使得人们对于土地私有产权制度比较担心。如果把它控制在政府手上是否就安全呢？当然从历史演变看不是这样的。而这个也是近代中国富国强兵、救国救民趋势之下的一种心态，也可以说是一种误区。土地改革就成了一个主流的思潮。

0世纪50年代反对土地改革的几乎只有一个人，就是董时进。他觉得土地改革会造成很大的问题，而且他所揭示的这些问题后来都几乎一一体现出来了，这种学术的前沿性、前瞻性真让人钦佩。当然他的这种微弱的声音很快就被淹没了。比如说他谈到一点：如果你把土地平分掉，那些农民通过自身的勤奋努力，积攒财富，增加土地占有，成为所谓的地主富农，事实上是农民向上晋升的一种阶梯，那么如果农民失去了这种向上竞争的激励和社会流动，他就没有动力，社会也就失去了活力。

搜狐财经：您刚才说每家每户的人口变化也不一样，有些人家生小孩多，如果土地不流动，他家的人均土地就会越来越少，这种情况在古代多吗？

龙登高：这个问题还是挺有意思的。事实上刚才我们谈到土地集中的负反馈机制，第一，包括多种形式土地交易形式；第二，诸子均分制，诸子均分制如果你积累土地100亩，生了两个儿子就变成50亩，再生四个孙子变成5亩，它就没有土地集中。另一方面，丰富多样的土地交易形式，它抑制了土地财产转让、买卖的这种形式。因为人们感性地认为农民拿出土地进行交易就是把土地卖掉，事实上还可以让土地拿去做各种形式的交易，包括租佃、抵押、典当，更细分还有押租、田面权交易等等这些形式。

现在土地交易形式受到很多的约束，所以它不能拿去抵押、典当，不能通过土地的交易实现自身的融通需求，那么农民就偷偷把土地买卖了，这种现象，在各地农村，通过我们的调研，发现是比较多的，虽然它不合法，但是已经大量存在。如果这些农民可以将土地进行典当、抵押、租佃甚至押租这些形式，他可以保留最终土地产权，而不拿去买卖了。

搜狐财经：而且价格也高一些？

龙登高：而且价格对他也更有利一些。也就是说，他可以通过多样化的交易形式来实现自身的需求，这种需求对于不同的农民来说是不一样的，不一样的需要就可以选择不同的交易形式。

搜狐财经：土地兼并也不是近代才有的一种大兴，在古代也有很多人大兴土地兼并，是什么原因使他们产生这种大兴？

龙登高：资本集中这种现象也是历来有之，所谓土地集中这些现象也是有的，我们就对土地集中进行一些区别。

第一种土地集中，就是一些人通过土地流转实行规模经营。种田能手本来就应该有更大面积的土地，这能够提高土地产出，提高经济效率，这是一种好的现象，或者说是需要的现象。现在我们要推进家庭农田，推进规模经营，这样才能够提高经济效益。这种所谓的土地集中是在提高效率的前提之下来实现的，没什么可避免的。

第二种所谓土地集中，就是因为土地是历史上最主要的财富形式，现在也是重要的财富形式，所以人们通过各种形式来获得土地、积累土地，也是积累财富的一种动力和渠道，所以这种现象也是可以理解的。我们看到，如果把它分为田底权、田面权，在历史上它可以通过占有田底权积累较多的土地，并不一定自己去经营，所以这是在正常市场交易情况之下所形成的所谓土地集中。

第三，就是所谓强权，通过强权霸占土地，也就是我们所说的土豪。近代的土豪劣绅，历史上也是有的，可能没有那么多，但是我们要看到，对于这种强权占有土地导致的土地集中恶化的现象，在当时政府是有措施的。比如在宋代到清代，强权当然就是权力，就有明文规定，对权力去购买土地进行约束。比如说宋代和清代官员在任上不能购买土地，不能购买房产，所以不会出现现在这种几十套、几百套“房叔”、“房姐”之类的现象，因为它已经不允许了，这是对官员。对贵族也是这样的，贵族分封一块土地上的地租，你就应有那块土地上的地租，那个土地可以是属于国家的，农民去进行租佃，我们看到它有这种法律政策来约束这种强权对于土地集中的趋势的加剧。

搜狐财经：您刚才的意思是，像那些贵族王室的成员，他们分封了土地，实际上并不是他们真的用于这片土地，分封只是土地租佃的收入？

龙登高：对，中国历史上也存在这种土地。满族人他们土地是国有土地，地方上封这些诸侯或者贵族，拥有的是地租，那也就是说，本来这个地租交给政府的，现在不交给政府而交给这个贵族，这就是所谓的分封，所以它本质上还是土地私有产权的。

资本投资土地有利于农民

搜狐财经：现在大家比较担心这样一个问题，那么多农民工在城里，如果农村明确土地自由流转，他们把自己的土地卖掉了，一旦发生经济危机，他们回不去家乡，会不会造成城市的混乱之类的？

龙登高：这是人们普遍的担心。

第一，我们也看到城市化是大势所趋。我们的政策法律就是应该从大趋势上去制定，所以你要在让农民变成市民的趋势之上来去制定政策，而不是阻挠农民变成市民。我们看到中国0世纪80年代以来的政策，除了近几年之前，几乎都是阻挠农民变成市民的，从一开始不让农民进城，到现在户口制度的限制。

第二，农民变成市民，这种情况之下会出现一些问题。哪儿农民变成市民就不会出现问题呢？包括土地卖掉这些现象也是会出现的。但是我们有一个制度配套来约束这种现象。

第三，我们所说当农民变成市民，他的土地怎么办？按道理说土地可以自由支配，可以多元化交易形式，这里我想讲一讲如何克服人们这种担心。

我们可以借鉴历史上的制度，它叫回赎权，我不得已出让这块土地某个层次的产权，但是我不是完全把它卖掉，而是保留回赎权。我现在需要现金，我把这片土地典当、押租、活卖，将来按我们的协议我可以把它回赎回来，我保留了这个回赎权。就是有一部分在城市化进程中失败的农民，他们要返回土地上去，我们还可以通过回赎制度使得它能够回到土地。这样就可以减少这种震荡，但是大的趋势大部分的农民还是要变成市民的。

很多忧虑是由于我们还不能够全面把握它，当然像发展中国家城市化过程中也出现了很多问题，比如说贫民窟。我们在南非看到那种贫民窟，首先一点，那些农民本来是有土地的，他们在老家有房子，但是他们不回去，宁愿住在铁皮房里面，这是他们的自由选择，也就意味着他住在贫民窟铁皮房里面，他觉得他比住在老家农村有更多的机会，他愿意吃这个苦。说到南非，南非他们也在改造贫民窟，政府建设针对弱势群体的房子，在旁边一片一片地修建，大概相当于我们的经济适用房。我们吓呆了，一栋栋的别墅，将那种贫民窟改造变成别墅，当然那是他们特有的情况。但是我觉得在这种城市化过程中出现贫民窟，或者一部分农民变成市民的时候失败了，这都是难以避免的，不能因此去阻挠农民变成市民，不能因此去改变或者试图逆转这种趋势。

最后，农民变成市民，其重要性我们还没有充分地意识到。

有的学者计算了一下，农民拥有的土地可以交易进入市场变成农民的财产，如果18亿亩或者其中有一半土地允许这么做，农民的财富增加了，市场交易的容量增加了，就像前十年我们的经济推动力、新增长点是房地产一样。房地产就是因为城市居民拥有房产证，所以他就拥有了财产。如果农民也是这样，也拥有土地产权证，也拥有这种财产，那么农民或者相当一部分农民的财富就增加了，而且投入到市场去进行交易，就像我们现在的房地产业一样激活，就会变成中国经济新的增长点。